Инж. Цветен Боев, д-р инж. Иван Калчев – представители на СГЗБ: Държавна политика ли е случващото се в областта на геодезията и кадастъра в България?

0

Много са симптомите, които показват, че е твърде наложително да се промени коренно отношението на политиците в България към един чисто технократски въпрос – мястото и ролята на кадастъра и геодезията в управлението на държавата и в Държавната администрация. Постоянното повтаряне от страна на експертите, че геодезията и кадастърът би трябвало да имат своето съществено, централно място и особено важна роля в обществения живот и държавното управление (за защита на правото на собственост, за фиска, за управлението на земята като основен ресурс, в инвестиционния процес), явно не е достатъчно, за да се постигнат трайни и адекватни решения в политиката по отношения на този сектор.

12-13-2 12-13--1

Случващото се през последните години в нашата професионална област показва неразбиране, невъзможност или нежелание за вникване в реалните проблеми от страна на политическите и административно отговорните институции по тези въпроси. Наблюдават се опити да се подменят визията и концепцията в областта на кадастъра, без да има необходимият анализ за постигнатото и неизпълненото през изминалия 15-годишен период от влизане в сила на Закона за кадастъра и имотния регистър, без да се познават и отчитат европейските и световните тенденции, без мисъл и ясна представа за бъдещите резултати и за последствията върху обществения интерес.

Какво се случва с „реформата“ в кадастъра?

От 2009 г. до идването на власт на сегашното правителство кадастърът и геодезията бяха извън полезрението на управляващите, особено през първия мандат на настоящия министър на регионалното развитие и благоустройството. В заявената политика на действащото правителство тези дейности са обект на значително повишен интерес, дори някои от аспектите им са залегнали в Програмата на правителството за стабилно развитие на Република България за периода 2014-2018 г. В началото на 2015-а се появи „Концепция за ускорено създаване на кадастрална карта и кадастрални регистри и за ускоряване процеса по създаване на имотен регистър“. В изпълнение на тази концепция вече година и половина тече процес на промени в нормативната уредба.

Трябва да се отбележи различният подход към двете основни части в правителствената Концепция и Закон за изменение и допълнение (ЗИД) на Закона за кадастъра и имотния регистър (ЗКИР). В частта „Кадастър“ на Концепцията се разглежда основно едно предложение за ускорено създаване на Кадастралната карта и кадастралните регистри (КККР) чрез преобразуване на Картата на възстановената собственост (КВС) в КККР като еднократен административен акт, изпълнен от Агенцията по геодезия, картография и кадастър (АГКК). В частта „Имотен регистър“ основните проблеми и състоянието на имотния регистър са описани доста подробно и адекватно. След което следва констатацията, че: Очертаните проблеми в хода на създаването на имотен регистър показват, че без извършването на анализ, законодателни изменения и без адекватно ресурсно обезпечаване на процеса няма как да бъде създаден имотен регистър.

От подобен анализ, законодателни изменения и адекватно ресурсно обезпечаване безспорно се нуждаят и дейностите по геодезия и кадастър. Явно обаче ръководствата на Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) и АГКК нямат нужда от така изброените задължителни елементи при формирането и провеждането на политика в сектора или не разбират необходимостта от тях. Вместо това МРРБ и АГКК са се насочили по метода на най-малкото съпротивление и без технически и икономически анализ, без аргументация се предлага изпълнението на едно мероприятие с нееднозначно оценявани от експертите резултати и последствия – административното механично преобразуване на КВС в КККР. В нито един от посочените документи (Концепция, ЗИД на ЗКИР и мотиви към него) не са анализирани нито предпоставките за успешно изпълнение на това мероприятие, нито очакваното качество на получавания продукт, нито какво ще произтече от това мероприятие за АГКК и обществото като цяло.

Като неадекватен може да се оцени и направеният опит да се извърши оценка на КВС, който беше реализиран чрез възлагане през 2015 г. от Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията (МТИТС) на обществена поръчка за „Оценка на Картата на възстановената собственост с цел създаването на кадастрална карта и кадастрални регистри, основа на единна система за поддържането на кадастралните данни и предоставяне на услуги от тях“. Заложената в Концепцията и преписана в Техническата спецификация за изпълнение методика за анализ и класификация на КВС предполага категоризиране на землищата по критерий, представляващ съотношението между площта, подлежаща на корекция, спрямо общата площ на засегнатите имоти. Акцент в тази методика е поставен върху засегнатите от неточности площи при отразяване в КВС на линейни и площни обекти с антропогенен и естествен произход. Така формулирана, методиката обрича резултата на неадекватност по отношение на получаването на реалистична оценка на основни характеристики, като качествата, актуалността и точността на КВС, като източник за ускорено създаване на КККР. Това според експертите налага особено внимателно боравене с непредставителните резултати от оценката на КВС, в случай че те се използват за планиране и възлагане на преобразуване на КВС в КККР.

Вече е факт приемането на второ четене от парламента на Закона за изменение и допълнение на ЗКИР, предложен от МРРБ и внесен в Народното събрание от Министерския съвет, който има за цел да облече в законови промени идеите на предприетите политически мерки за „реформа“ в областта на кадастъра.

Трябва да се отбележи, че неправителствените геодезически организации представяха многократно своите писмени становища на всеки от изброените етапи от провежданата „реформа“ през последната година и половина и в тях се посочваха редица несъгласия с предвидените процедури за ускорено създаване на кадастрална карта и регистри. Тези становища бяха изпратени до МРРБ, Министерството на правосъдието (МП), Министерството на земеделието и храните (МЗХ), кабинета на ресорния заместник министър-председател, комисиите на Народното събрание. Това не попречи на вносителите при разглеждане на законопроекта в парламентарните комисии да манипулират народните представители с неверни твърдения за получено одобрение на законопроекта при проведените обществени обсъждания. Същевременно напълно игнорираха всички мнения и предложения в представените становища. Непонятен остана фактът как народните представители приеха с лекота и спокойствие законопроект, за чиято финансова обосновка вносителите представиха само идея за участие на правителството с проект за електронно управление по европейска Оперативна програма „Добро управление 2014-2020“ без конкретно приет проект или сключен договор за финансиране! Най-фрапиращото е, че в цялата официално публикувана документация по тази оперативна програма не се среща нищо конкретно за кадастър, нито пък МРРБ или АГКК са посочени като допустими целеви бенефициенти, но в индикативната програма за 2016г. те са включени и е предвидена примерна допустима дейност „Цифровизация на кадастрални данни“. По всичко личи, че политическата директива е напът да се изпълни, нищо не може да спре хода и посоката на „реформата“ и текстовете на ЗИД на ЗКИР бяха приети, без да се възприеме и дума от мненията на професионалните организации. Нещо повече: подминати бяха и становищата на Върховния касационен съд и на група народни представители.

Като отговорни професионални организации основна цел и задача в дейността ни е да се издига общественото значение и престижът както на АГКК като единствен административен орган на държавата в областта на геодезията, картографията и кадастъра, така и на цялата ни геодезическа общност в услуга на обществения интерес. Това не се постига с приетите текстове в проекта за ЗИД на ЗКИР. Преследването единствено на целта „в кратки срокове и с минимален финансов ресурс да се постигне покриване на голям процент от територията на страната с кадастрална карта и кадастрални регистри“ без оглед на качеството на получения продукт и без да бъде гарантирано безпроблемно обслужване на заинтересованите лица с кадастрална информация би довело до сриване на общественото доверие в кадастъра като държавно мероприятие за гарантиране на конституционното право на собственост и ще повлияе отрицателно върху авторитета на АГКК като институция, а оттам и на държавната администрация, като последствията остават за обществото като цяло и геодезическата колегия в частност.

Същевременно действията на ръководството на АГКК продължават да буксуват в управленски недоразумения. На Първия геодезически събор, проведен на 6 февруари 2016 г., бе обявено намерението на МРРБ през настоящата година да се финансират кадастрални дейности на стойност 12 млн. лв. и до края на месец март АГКК обяви 14 процедури по ЗОП. Тези намерения успокоиха нарасналото напрежение след безплодната 2015 г. и в колегията се създаде усещане за възраждане на професията. Впрегнаха се много усилия за подготовка на оферти по обявените процедури и в резултат на засиления интерес за някои позиции бяха подадени по над 20 оферти. Какво се случва в отговор на тези очаквания на професионалистите? За изминалите вече три месеца от сроковете за подаване на оферти няма реални изгледи за успешно приключване на процедурите и стартиране на дейностите по тях в близките няколко месеца. Към момента (края на юни 2016-а) само за четири от процедурите комисиите успяха да издадат Протокол 1 с резултати от прегледа на задължително наличните документи в офертите, а една от процедурите беше прекратена поради грешни технически данни в документацията. Основната причина за бавния темп на процедурите според нас е недостатъчно далновидното планиране и провеждане на процедурите по Закона за обществените поръчки (ЗОП). Обемът на работата на малкото технически експерти, включени в състава на комисиите, не е добре оценен, поради което те са поставени във физическа невъзможност да се справят в разумен срок с адекватната и отговорна оценка на големия брой технически предложения. Всеки професионалист е наясно, че геодезическите дейности са сезонни и много силно зависими от метеорологичните условия, което прави невъзможно срочното им изпълнение през зимните месеци. Сроковете по обявените процедури за възлагане на кадастрални дейности са между 5 и 9 месеца, което обуславя явната невъзможност да бъдат изпълнени в рамките на годината. Не очакваме обаче тези детайли да се отчитат, когато се установи, че отпуснатите средства от правителството за кадастрални дейности не са усвоени в рамките на действащия бюджет. Основен потърпевш отново ще е цялата геодезическа колегия и общественият интерес като цяло, а виновни в администрацията едва ли ще бъдат потърсени.

Какво е смущаващото в замисъла на „реформата“?

През последната година и половина е видно, че ръководството на АГКК е подложено на натиск да изпълни политическата директива, формулирана в Концепцията и преписана в мотивите към ЗИД на ЗКИР, съгласно която „…в кратки срокове и с минимален финансов ресурс да се постигне покриване на голям процент от територията на страната с кадастрална карта и кадастрални регистри.“. Сама по себе си целта да се отчете огромен скок в този показател и се осигури над 90% покриване на територията на страната с КККР може да се посрещне с адмирации и одобрение. Да, действително е по-добре, ако КВС премине от Министерството на земеделието и храните в АГКК.

Изказваме обаче категоричното си професионално мнение, че това трябва да се извърши по технически грамотен и качествен начин, след обезпечаване на необходимото адекватно ресурсно обезпечаване на процеса, в това число осигуряване на АГКК с необходимия експертен състав, с необходимите материални и технически ресурси за гарантиране на обслужването на потребителите на кадастрална информация, с необходимите финансови ресурси за увеличаващите се задължения на Службите по геодезия, картография и кадастър (СГКК) и за възлагане на геодезически и кадастрални дейности. В противен случай съществува голяма вероятност от технически и организационен колапс на отговорната за КККР държавна институция – АГКК.

В същото време не бива да се допуска този процес да се извърши без отчитане на всички технически и организационни аспекти на проблема, защото именно незачитането на техническите изисквания в политически наложеното бързане при възстановяването на собствеността върху земеделските земи през 90-те години на XX век е основната причина за незадоволителното състояние на КВС. В този аспект нека припомним мислите на Алберт Айнщайн: „Не можем да решим проблемите, като използваме същия начин на мислене, който сме използвали, когато сме ги създавали.“ и „Глупост е да правиш едно и също нещо отново и отново, и да очакваш различни резултати!“.

Какви са според нас конкретните притеснителни постановки в разглеждания в момента от Народното събрание ЗИД на ЗКИР?

2.1. ЗИД на ЗКИР съдържа противоречиви постановки

Те са по отношение производството на КККР на неурбанизираните територии, които водят до незаконосъобразност на така наречената „облекчена“ процедура за създаване на КККР. От текстовете на проекта и мотивите за ЗИД на ЗКИР е видно, че се предвижда преобразуването на КВС за създаване на КККР да се извърши служебно от АГКК, а същевременно на служителите на АГКК се отменя правоспособността за извършване на дейности по ЗКИР, т.е. дейностите по производство на КККР на неурбанизираната територия ще се изпълняват от неправоспособни лица. От друга страна, служебното извършване на производството на КККР за неурбанизираните територии от АГКК чрез преобразуването на КВС в КККР влиза в сериозно противоречие с мотива за ясно разграничаване на контролните функции на АГКК и териториалните й звена от дейностите, осъществявани от правоспособните лица по ЗКИР. На практика държавният орган, натоварен с организационни и контролни функции на дейностите по кадастъра, ще бъде натоварен и с прякото им изпълнение за неурбанизираната територия със същия специализиран състав. От трета страна, изпълнителният директор на АГКК ще одобри КККР за неурбанизираните територии, изработени от самата АГКК, т.е. в ситуация на явен конфликт на интереси ръководителят на изпълняващия дейността ще приеме и одобри резултата от дейността на своите подчинени в грубо противоречие с процедурата, описана в останалите текстове на действащия ЗКИР! Освен незаконосъобразността на предвидената процедура, трябва ясно да се подчертае, че механичното преминаване на данните от КВС от едно в друго държавно ведомство и служебното им преобразуване в КККР не подобрява качеството им.

2.2. ЗИД на ЗКИР предлага противоречива процедура

Тя е свързана с отстраняване на несъответствия в границите на поземлените имоти между урбанизирана и неурбанизирана територия (контактните зони), която ще доведе до голям брой съдебни спорове за имотни граници и не осигурява защита на обществените интереси на собствениците на земя и недвижими имоти, на бизнеса, инвеститорите и земеползвателите. Единствено преследвайки целта за ускоряване на процедурата по преминаване на КВС в КККР, проблемът с решаването на контактните зони изкуствено се премества от етапа на създаване на КККР за неурбанизираните територии за последващ етап, когато се стигне до създаване на КККР на урбанизираните територии, въпреки изричното изискване на чл. 44а ал. (3) това да става преди приемането на КККР. След като изпълнителният директор на АГКК ще утвърди със заповед служебно произведените КККР по имотните граници от КВС, то те ще имат силата на законно внесени в кадастралната система, въпреки наличието на несъответствия с имотните граници на урегулираните поземлени имоти от урбанизираната територия по регулационен план на населеното място, по който масово са издадени нотариални актове за собственост на урегулираните поземлени имоти. Необходимо е да се насочи вниманието към факта, че този проблем с несъответствията на имотните граници ще се получи в зоните с най-голям потенциален интерес към промяна на предназначението и използването на земята – в непосредствена близост до строителните граници на населените места. Тази неяснота ще предизвика непредвидим, но определено голям брой конфликти и спорове за вещно право между собственици на земеделски земи и урегулирани поземлени имоти. Това определено не отговаря на претенцията от мотивите към предлагания ЗИД на ЗКИР за осигуряване на „пълноценна предпоставка за реализиране на заложените в ЗКИР цели за създаване на единен поземлен регистър, представляващ основа на имотния регистър и стабилитет в гражданския оборот с недвижими имоти“. Заслугата за ситуацията ще бъде изцяло на държавата в резултат на необмислени нормотворчески действия с предложенията за „облекчаване“ и „ускоряване“ на процедурата по създаване на КККР на неурбанизираните територии!

ВАШИЯТ ОТГОВОР

Моля, въведете вашия коментар
Моля, въведете името си